当前位置:网站首页 >> 他山之石
文章正文
提升审议意见落实质量的实践与探析
发表日期:2014/6/9 9:50:57 访问量:1495

提升审议意见落实质量的实践与探析

苏庆亮 燕德清 宋晓晖

来源: 中国人大网 2014年6月4日


    审议意见是人大常委会集体行使权力、议决事项的重要成果,其办理质量直接影响人大监督工作成效。如何建立健全审议意见落实制度,增强监督工作实效,以进一步发挥地方国家权力机关职能作用,保障人民当家作主权利的实现,是当前地方人大常委会亟待研究和解决的重要课题。

    一、审议意见落实不力的原因分析

    审议意见的广泛适用,对地方人大常委会进一步完善审议机制,提高审议质量和实效有着重要的意义。近年来,各地人大常委会在强化审议意见落实,进一步增强监督工作实效方面作了许多有益的探索,也取得了一定的成效。大多数地方人大的做法是:在审议意见形成后,交“一府两院”或有关部门进行办理,办理情况在隔一段时间后的某次常委会会议上以书面形式进行报告。但无须讳言,从审议意见的办理落实情况来看,或多或少地存在办理进度较慢、办理实效较差、落实力度不够等问题。

    究其原因,主要有以下几个方面:一是思想认识不到位,难作为。有的办理单位对审议意见的法律地位、效力认识不足,不够重视,认为人大的审议意见就是“一纸空文”,就是走走形式,应付应付即可,办理时常存在空口承诺或敷衍了事等现象,未切实将审议意见办理落到实处。向人大提交的办理报告,也是在文字上做游戏。当然,也有的地方人大常委会督办审议意见办理时,力度不够、刚性不足,行使监督权流于形式。二是审议意见不规范,难办理。由于会前人大调研的局限性,或者常委会组成人员知识面的限制,审议中有时会存在针对性不够强、重点不够突出等问题,导致审议的深度不够,形成的部分审议意见缺乏真正能够促使“一府两院”加强和改进工作、解决实际困难和问题的“高招”。这样的审议意见往往难以引起“一府两院”及其部门的重视,也难以具体操作。三是制约机制不健全,难督办。各地人大对审议意见形成的做法和程序有所不同,交办程序也不够一致,没有一个统一的制度加以规范,某些具体工作环节还存在随意性,从而影响了审议意见的法定性和权威性。另外,在交办审议意见后,缺乏对执行机关办理落实审议意见的监督制约机制,对审议意见办理落实情况的督查,一般就是电话过问,审查书面报告,没有更大的力度和创新性的举措,结果造成审议意见的出台与办理脱节,达不到审议意见应有的效果。

    二、东营市人大常委会对审议意见办理报告实行票决制的实践

    (一)背景。多年来,审议意见作为该市人大常委会重要的监督手段,对其办理成效如何,很难作出客观的权威性的评价。审议意见“打白条”或“文来文往”的现象不在少数,基本上停留在程序性层面上,亟需出台相应的制度和办法,督促“一府两院”切实抓好审议意见办理工作。为了不让审议意见成为停留于纸面上的“空话”,不让监督工作流于形式,东营市人大常委会从2013年初开始酝酿制度层面的变革。

    (二)制定《办法》。基于以上思考,该市人大常委会在借鉴外地经验、广泛征求意见的基础上,出台了《市人民代表大会常务委员会会议审议意见办理报告票决办法》,对审议意见的提出程序、交办催办办法、办理情况的报告形式、报告时限和审议意见的票决提出了规范性的要求,建立起了“调研求深、审议求细、督查求实、票决较真”的工作机制。办法规定,票决票分为满意、基本满意、不满意三个等次,每项工作得满意票超过出席会议的市人大常委会组成人员人数三分之二(含三分之二)以上的为满意等次;得满意票、基本满意票数合计三分之二(含三分之二)以上的为基本满意等次;得满意票、基本满意票数合计达不到三分之二的为不满意等次,表决结果当场宣布。满意度测评这一创新举措的推行,既可以检验“一府两院”落实人大常委会意见建议、改进自身工作的意识和行动,也是对人大工作是否务实的一个检验,凸显了人大监督的刚性。

    (三)保障机制。一是做好“决前”调研。票决只是手段,目的是推动工作。为确保“一府两院”针对审议意见提出的问题,有“行动”、有整改、有“交代”,也为了票决时常委会委员有的放矢,在审议意见办理过程中,市人大都将安排相关专门委员会进行跟踪督查,通过多种形式对照审议意见中提出的意见建议,逐条逐项了解整改落实情况,并形成调查报告,经市人大常委会主任会议审定后,印发常委会组成人员参阅,使常委会组成人员能够充分了解办理情况,确保审议票决时心中有数。二是合理设计票样。该市在设计票样的时候,为确保更科学合理,票决票不但对各项工作的审议意见办理整体情况作出满意度评价,还对每项工作包含的每条具体审议意见办理情况作出满意度评价,这样就增强了监督的针对性,给有关部门落实整改指明了方向。三是“决后”刚性监督。明确规定:对票决结果为不满意的,“一府两院”及有关部门要限期整改,在下一次常委会会议上再次报告,并接受二次票决。市人大有关专门委员会跟踪督查有关问题的整改和工作措施的落实。对第二次票决仍不满意的,将依法提出询问和质询,必要时组织特定问题调查委员会进行调查。

    (四)效果。从2013年6月至今,该市人大常委会共对23个审议意见办理报告进行了票决,共涉及98个专项(小项)工作,已成为常委会履职监督的“常规武器”。从总体统计,市政府所作的办理报告整体工作皆为满意等次;从数据分析,被票决的专项(小项)工作中,满意率占88.26%,基本满意率占7.39%,不满意率占4.35%。从效果来看,一是对政府部门的审议更科学合理。可以说,常委会会议上的满意度测评,就是常委会组成人员对审议意见办理落实情况是否满意的一种集中表态,是对政府部门工作最好的、最具权威的集体点评。测评结果的当场公布,使承办单位之间有所比较、有所触动、有所压力、比学赶超,从而更好地依法行政和改进工作。二是延伸了人大工作监督的链条。政府的每项工作,人大常委会在审议时的程序是:提出审议意见→交办→跟踪办理实效→报告办理结果→再审议→满意度测评→公布结果,比原来延伸了跟踪督办、再审议和票决三个程序,更侧重审议意见整改和落实,使人大监督更能触及实质内容,人大的社会威信明显提升。三是增强了组成人员履职的责任感、积极性。实行票决,常委会组成人员享有了平等的表决权。同时,有效解决了表决时“不想说”、“不好说”的尴尬,监督效果明显提升,营造了良好和谐的履职环境。

    三、提升审议意见落实质量的对策建议

    审议是手段,落实才是关键。办理落实好审议意见,是提高人大常委会审议质量的最终归宿。笔者认为应该从以下几个方面下功夫。

    一是在规范办理程序上下功夫,更加注重双向反馈。人大常委会会议审议意见的有效实施,既要依靠“一府两院”的主动工作,也要依靠人大常委会的积极推动。一方面,地方人大常委会应当及时将汇总整理出来的、代表常委会集体意志的会议审议意见,向“一府两院”及其有关部门反馈,使其在落实上第一时间进入运作状态。另一方面,“一府两院”应当按照《监督法》的要求,在规定的时限内办结有关审议意见,并将落实情况向人大常委会汇报。这种双向反馈,是落实审议监督两个必要的程序,其相互依托的属性,反映出人大常委会和“一府两院”之间监督与被监督的关系。无论哪一方职责得不到切实履行,监督效果都会受到影响。鉴于此,为慎重起见,监督者和被监督者双向反馈的方式应以正式文件为宜,使得落实审议意见在反馈环节上既不易出现推诿现象,有案可稽,又显得认真、庄重、有效。东营市人大常委会采用的形式是制发审议意见专用文书进行交办,和“一府两院”双向反馈,一直都比较及时、顺畅。其他一些地方人大的可取做法是,以常委会会议的文件进行交办,文件名称可为《××人大常委会会议关于××专项工作报告的审议意见》,或者《××人大常委会会议审议意见交办函》。这几种形式都具有强制性和约束力,能够突出常委会审议意见的法律效力和地位。

    二是在强化整改落实上下功夫,更加注重跟踪督查。这是高质量落实人大常委会会议审议意见的重中之重。经汇总整理并以正式文件印发的审议意见,是否取得了预期的效果,需要人大常委会的跟踪监督检查。首当其冲的就是要积极探索强化职能的新方式、新思路,解决监督手段单一、督办措施乏力的问题,增强监督工作的强力性和权威性,即从强化自身监督职能着手,将以往重交办监督向重督办监督转变。建立起规范、健全的督办机制,根据审议意见的具体内容,将督办责任分解落实到各专委会,不留督办“死角”。就被监督的部门和单位而言,对那些落实审议意见措施有力、成效明显的,人大常委会应通过适当方式予以鼓励;对那些落实审议意见措施不力,收效甚微的应提出严肃批评,督促其尽快改进工作。必要时可运用询问、质询、组织特定问题调查等刚性监督手段进行督办落实。坚决纠正在落实审议意见上出现的简单应付、相互扯皮、有意抑制和欺上瞒下的不良行为。

    三是在提升意见质量下功夫,更加注重可操作性。抓好审议意见的落实工作,其必要前提是审议意见本身要有深度、有力度、可操作性强。按照集体行使职权的原则,把带有共性的建议或意见汇总整理起来,形成统一意志,这是落实好审议意见的第一步。显而易见,每位常委会组成人员会前调研和会上发言的质量如何,直接决定着审议意见的质量。常委会既要鼓励组成人员在会上畅所欲言,也要强调大家在发言时从符合人民群众根本利益和符合本地区实际情况出发,紧贴审议议题。同时,在行文时要认真严谨,对工作的评价、问题的分析要客观、全面、准确,切忌有些议题形成模棱两可的审议意见。

    四是在完善督办制度上下功夫,更加注重办理效果。《监督法》就审议意见的主体、形成、交办、反馈等主要环节作了原则上的规范,但在操作层面上尚未具体化。对此,地方人大要深入探索,对一些被实践证明行之有效的做法加以总结提炼、规范,形成与《监督法》相配套的具体办法或规定。特别对审议意见的整理与表决、直面交办、办理与反馈、跟踪督办、满意度测评等已成熟的做法加以规范,使审议意见办理走上规范化、制度化轨道。例如,出台“复审”制度,即人大常委会把听取和审议“一府两院”办理落实审议意见情况的报告作为一项特殊议程固定下来,按照审议意见规定的办理时限,选择适当时间,在常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况再行审议;出台“表决”制度,即在人大常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况的报告进行满意度表决。同时,要进一步健全和规范公开制度,通过报纸、电视、网络等形式对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开,接受社会公众监督,增强人大工作的公开性和透明度,引导全社会都参与到监督审议意见的办理落实工作上来。(作者单位:山东省东营市人大常委会研究室)


网站管理 | 网站地图 | 网站帮助 | 隐私声明 | 联系我们